REFLEXÕES SOBRE OS PEDÁGIOS NO RIO GRANDE DO SUL
Mauro Rocha de Porchetto,
Promotor de Justiça/RS
Tendo em vista a formação, pelo Executivo estadual, de comissão para avaliar o futuro dos pedágios no Estado, é mister que se diga que as investigações feitas em inquéritos civis que embasaram as ações civis públicas ajuizadas contra os pedágios no Estado permitem concluir que o modelo de pedágios instituído no Rio Grande do Sul pelo então governador Antônio Britto, em 1996, com início de operação em 1998, foi “importado” da Argentina, onde havia sido abandonado, ante a constatação de equívocos e erros de concepção. Ao que se sabe, não foi implantado em nenhum outro lugar, de forma que só existe no Rio Grande do Sul. O modelo de pólos rodoviários instalado no Estado afronta mortalmente o direito constitucional de livre locomoção, porquanto as rodovias estaduais (existentes) foram reformadas com dinheiro público e entregues (só as melhores) a particulares para exploração, cuja contraprestação consiste na “conservação e manutenção” das rodovias, salientando-se que, no mais das vezes, as concessionárias realizaram apenas “roçadas” e pequenos consertos nas estradas, o que significa “capitalismo sem risco” para os empresários. Pelo sistema implantado, as cidades mais importantes do Estado foram “cercadas” por praças de pedágios, sem que haja via alternativa, entendida como estrada existente, pública, em perfeitas condições de trafegabilidade, e não em desvios precários, que põem em risco motoristas e pedestres. Também, pelo modelo adotado – e combatido pelo Ministério Público (Estadual e Federal) e pelos usuários ao longo desses doze anos –, os utentes pagam pedágio para a conservação de estradas que não utilizam, como é o caso da primeira praça de pedágio de Eldorado do Sul, cuja cobrança é feita para a manutenção da Freeway (que fica no sentido oposto ao referido posto de pedágio, já que se trata da mesma rodovia: BR-290). Verificadas inúmeras ilegalidades e inconstitucionalidades nas licitações e nos contratos, o Ministério Público Federal ajuizou, junto à Justiça Federal, em Porto Alegre, em nov/1997, antes de serem implementadas as praças de pedágio, uma ação civil pública, firmada por nove Procuradores da República, onde atacou todos os convênios de delegação firmados entre a União e o Estado do Rio Grande do Sul, bem como os editais de pré-qualificação e convocação e os contratos firmados com as concessionárias, buscando a nulidade de todo o processo de licitação, na origem, concernentes ao Programa Estadual de Concessão Rodoviária (PECR/RS). Lamentavelmente, a liminar obtida foi cassada pelo TRF da 4a Região e, com isso, o processo licitatório prosseguiu e o Programa Estadual de Concessão Rodoviária entrou em execução no início de 1998, com o funcionamento das primeiras praças de pedágio. Em abr/98, o Município de Caxias do Sul intentou ação civil pública junto à Vara da Fazenda Pública, em Porto Alegre, buscando a nulidade do ato administrativo que culminou com a concessão do Pólo Rodoviário de Caxias do Sul. Em julho-agosto/98 estavam em atividade seis praças de pedágio, quando o Ministério Público Estadual ajuizou duas ações civis públicas (em Igrejinha e Farroupilha) para suspender os efeitos dos contratos de concessão, apontando irregularidades que viciam o próprio Programa na origem. Com o ajuizamento das ações civis públicas pelo Ministério Público Estadual gerou-se uma ampla discussão sobre o assunto. Os usuários das rodovias demonstraram a sua indignação sob várias formas: organizaram-se em associações legalmente constituídas, promoveram reuniões e passeatas em várias cidades, publicaram notas na imprensa, distribuíram panfletos e adesivos, procuraram as autoridades competentes, tudo isso para demonstrar o repúdio pelos pedágios. Não obstante, outras praças passaram a funcionar. O Ministério Público Estadual ajuizou inúmeras ações em todo o Estado, buscando a suspensão dos efeitos dos contratos de concessão concernentes ao território de cada cidade afetada e, por consequência, a suspensão da execução dos contratos e da cobrança de pedágio, com o fito de proteger os direitos dos usuários/contribuintes/cidadãos. O Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública visando à suspensão da cobrança de pedágio nas praças localizadas na BR-116. A quase totalidade das ações intentadas obteve o deferimento de liminar suspendendo os efeitos de cada contrato individualmente e, assim, a cobrança de pedágio. Posteriormente, essas liminares foram cassadas, por entendimento de que o periculum in mora estava em as concessionárias não cobrarem pedágio, e não em a população pagar para trafegar nas rodovias que foram construídas e recuperadas com dinheiro público, restando premiado, com isso, s.m.j., o interesse de particulares (concessionários) em detrimento do interesse público (população/usuários/contribuintes). A ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Estadual em Farroupilha foi julgada procedente e a sentença foi confirmada pela Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, em julgamento ocorrido em 15.09.99, tendo como Relator o Des. Arno Werlang (Ap. Cív. nº 599348604) que, em decisão que muito lembra uma monografia sobre o tema, reconheceu a ilegalidade da referida praça de pedágio, por falta de previsão legal autorizando a concessão naquele trecho rodoviário e reconhecendo, expressamente, que a voluntariedade do pagamento é essencial para que possa haver a cobrança de pedágio, enfatizando que, para isso, é imprescindível a existência de uma rodovia alternativa com condições de trafegabilidade. A CONVIAS ajuizou, perante o STJ, ação cautelar para conferir efeito suspensivo ao recurso especial que interpôs contra a decisão do TJRS. Embora o REsp não tivesse sido admitido na origem, a concessionária obteve liminar no STJ e, com isso, ficou cobrando pedágio na referida praça pelo período aproximado de um ano, até que, após vários adiamentos no julgamento, o recurso foi julgado procedente, com base na Lei Estadual que autorizou a cobrança nos dois sentidos (lei posterior, que não constava dos autos e não integrou o contrato). O Ministério Público Federal (assessorado pelo Ministério Público Estadual) interpôs recurso extraordinário, que não foi admitido. Com isso, a discussão perdeu força e o Judiciário tendeu a julgar improcedentes as ações. Durante os sucessivos governos do Estado, houve pressão das concessionárias, ao que tudo indica apoiadas pelo DAER, para a renovação antecipada dos contratos, o que foi ferrenhamente combatido pela sociedade civil, em especial pela ASSURCON (Associação dos Usuários das Rodovias Concedidas), culminando pela não renovação dos contratos até agora. Gize-se que, no momento da instituição do PECR, não foi prevista a possibilidade de prorrogação dos contratos ao final dos quinze anos, devendo haver a retomada dos serviços pelo DAER, em nome do Poder Público, para execução direta da conservação e manutenção dos trechos rodoviários outrora concedidos à iniciativa privada. Importante salientar, ainda, que há notícias de que durante esse período a chefia do DAER alternou-se entre o mesmo grupo que, de alguma forma, participou da elaboração e da implantação do Programa de Concessão Rodoviária no Estado, denotando que a autarquia sempre tendeu à proteção das concessionárias. O próprio Poder Executivo Estadual determinou a formação de uma comissão para analisar as concessões rodoviárias no Estado do Rio Grande do Sul, a qual emitiu um Relatório, em 20.01.99, encaminhado pelo então Secretário de Estado dos Transportes ao Governador em exercício, com cópia à Coordenadoria das Promotorias de Defesa Comunitária, em Porto Alegre (cópia consta nos autos da ACP contra o pedágio da Rota do Sol, em Caxias do Sul), que concluiu, entre outros aspectos, que: a) o poder concedente não tem qualquer sistema de controle do número de veículos que passam pelas praças de pedágios, certamente para favorecer as concessionárias; b) o estudo preliminar feito pelo DAER para a instalação das concessões de rodovias no Estado tinha clara a intenção de viabilizar que isso acontecesse e a vontade política era justamente essa, pois muitos aspectos do estudo inicial foram mudados para viabilizar maior segurança e maiores lucros para as concessionárias; c) os valores investidos pelas concessionárias seriam recuperados, quase que totalmente, ainda no primeiro ano de concessão, quando o previsto era para que fossem recuperados a partir do quarto ou quinto ano; d) o Estado não adotou nenhum mecanismo que impossibilitasse a formação de cartéis ou monopólios por parte das concessionárias, conforme prevê a Lei Estadual nº 10.086, que regulamenta as concessões; e) nos contratos de concessão todas as cláusulas favorecem as concessionárias, prevendo sempre mecanismos de segurança para as empresas exploradoras; refere ainda o documento, que se imagina que a redação desses contratos tenha sido feita por técnicos das concessionárias; f) muitas das obras foram realizadas pelo DAER ou pelo DNER; g) os pólos de pedágios foram colocados em locais estratégicos, por onde circula a maior parte da população e do PIB, para viabilizar lucro às concessionárias; h) o contrato possui cláusulas leoninas, sempre favorecendo as concessionárias. Ainda, na mesma gestão, a Contadoria e Auditoria-Geral do Estado – CAGE executou trabalhos de auditoria especial, concluídos em 02.06.99, visando à fiscalização quanto à observância de aspectos legais nos editais e contratos de concessão de pólos rodoviários, no Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem – DAER, com o objetivo de avaliar e expressar uma opinião sobre os atos de gestão dos administradores da entidade. No Relatório de Auditoria Especial nº 016-30/99, os auditores constataram inúmeras ilegalidades que eivam de vícios insanáveis todo o processo licitatório, aduzindo que a administração da autarquia reconheceu a gravidade dos referidos apontamentos, sendo que a administração responsável pela implementação do Programa Estadual de Concessão Rodoviária não contestou nenhuma das situações irregulares descritas no referido relatório e nem aduziu qualquer justificativa para a ocorrência das mesmas, motivos pelos quais os auditores ratificaram a totalidade das ilegalidades apontadas. Há que se ressaltar, também, que empresas que foram contratadas pelo Estado para pavimentar as rodovias antes da concessão, integraram os consórcios compostos por concessionárias, de forma que elas mesmas fornecem, ao que se sabe, material e mão-de-obra para a manutenção das estradas, o que coloca em dúvida a anunciada “dívida” que pretendem cobrar do Estado, que muito bem classificou o atual Secretário Estadual de Infraestrutura como sendo “passivo irreal e totalmente abstrato” (ZH, 06.04.2011). Nesse sentido, vale lembrar que o consórcio “Toniolo, Busnelo/Brasília Guaíba” foi o vencedor do processo licitatório para a exploração do Pólo de Caxias do Sul, sendo que a empresa Convias S.A. Concessionária de Rodovias foi quem assinou o contrato de concessão e passou a explorar o referido pólo rodoviário. Por fim, cabe lembrar que os próprios funcionários do DAER fizeram, em 1998, protesto, quando também demonstraram a irresignação com as concessões rodoviárias, alertando que o Estado estava doando o patrimônio público a empreiteiras que só visam lucro, sendo que somente as rodovias em perfeitas condições de trafegabilidade e com enorme potencial de lucro sem risco foram repassadas à iniciativa privada, dizendo em panfletos distribuídos à população: “Não estará longe o dia em que o neoliberalismo irá taxar o ar que respiramos. Só falta isso. A vida ficou mais cara e o salário diminuiu. A estratégia é sempre a mesma. Reduzir o tamanho do Estado, sucatear seus órgãos e passar tudo para a iniciativa privada. Essa, além de ficar com o patrimônio do povo, passa a cobrar da população preços exorbitantes por serviços antes gratuitos” (panfleto juntado nos autos da ACP ajuizada pelo Ministério Público Estadual em Igrejinha/RS). Dessa forma, tomo a liberdade para dizer que, neste momento, em que o governo do Estado busca a perpetuação dos pedágios no nosso Estado, embora com modelo diferente do atual, é imprescindível que haja a voluntariedade no pagamento (rota alternativa em perfeitas condições de trafegabilidade), para aqueles usuários que não quiserem ou não puderem pagar terem garantido o seu direito de ir e vir, como é em todos os países do mundo onde existem pedágios em rodovias, porque, afinal, as estradas são bem público de uso comum do povo e os serviços de conservação e manutenção classificam-se como serviços públicos uti universi ou gerais, ou seja, aqueles que a Administração presta sem ter usuários determinados, para atender à coletividade no seu todo. O modelo adequado seria que, a partir de estudo criterioso onde reste constatado que determinada rodovia está saturada e não comporta mais o volume de tráfego de veículos, o poder público abra licitação para que as empresas ou consórcios de empresas construam as estradas e as explorem por determinado período de tempo, sendo garantida a disponibilização – repita-se – aos usuários que não puderem ou não quiserem pagar para trafegar pela estrada diferenciada, a rodovia comum, pública, em perfeitas condições de trafegabilidade. É assim em todo o mundo. Mas numa época em que a democracia está fragilizada e os direitos individuais solapados, o modelo de pedágio comunitário, administrado pelo Estado ou pela comunidade, onde 80% dos recursos são revertidos em obras (investimento) e apenas 20% em custeio, constitui o menos injusto e menos repelido pela sociedade. Por fim, penso que não temos o direito de, antecipadamente, tolhermos o direito de ir e vir dos nossos filhos e das futuras gerações, limitando o acesso às cidades do Estado com cancelas de pedágio, mormente quando a já insuportável carga tributária continua a crescer e existe uma nítida carência de postos de trabalho.
![AdrioGelatti_17_02_2011[1]](http://adriogelattiblog.files.wordpress.com/2011/02/adriogelatti_17_02_20111.jpg "Foto Crédito: Maiara Calgaro")
